Ecuaciones exitosas en ordenamiento territorial

Por: Reynaldo Peguero

El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) impuesto por el artículo 21 de la ley 368-22 debe ser integral, radical y estricto. Integral para destacar su característica incluyente y exhaustiva del ámbito geográfico de la isla. Radical como adjetivo que no destila extremismos, sino que expresa los fundamentos de implantación de una política y normativa general como esta. Estricto porque sancionará y otorgará estímulo a los violadores o cumplidores. También apoyará los gobiernos locales para que sus normas de territoriales se formulen con calidad

Escribimos “implantar” porque debemos sembrar esta norma en los estilos y métodos de trabajo de constructores y de toda ciudadanía que interviene en el territorio.

Es una norma nacional para aplicarse afilada, categórica y tajantemente. Una ley que se impone por la fuerza del Estado y los órganos de coerción expresados en policía nacional-municipal y las inspectorías del suelo. Que debiera facilitar con educación ciudadana, pero con estímulos fiscales a los buenos proyectos nacionales que promueven el uso armónico del vulnerable suelo nacional.

Igualmente, el nuevo PNOT debiera facilitar la vigilancia interinstitucional del territorio. Organizar la Mesa de Coordinación Interinstitucional con la sociedad civil, entidades de agua, energía, ministerio de medio ambiente y otras entidades.

La nueva política y normativa nacional debiera resultar del trabajo concertado con las Alcaldías que serán las beneficiadas del nuevo ordenamiento territorial. El PNOT es una herramienta legal y legítima para cumplir y hacer cumplir, ordenanzas, normas y reglamentos.

Mandatos que marcan el modelo de crecimiento urbano de la nación. Que establecerán divisiones y fronteras territoriales; que disponen reglas generales para construir infraestructuras urbanas (agua, energía y vialidades entre otros) y todo tipo de edificaciones. Que instituyen órdenes para proteger recursos naturales, zonas de vida, cuencas hidrográficas y áreas vulnerables. Que determinan el peso de la microzonificación a cumplir por toda edificación.

Aunque al 2020 sólo nueve municipios tenían planes de ordenamiento territorial al 2023-2024, debemos tener todas los ayuntamientos donde se impone con procesos de planificación territorial

Para el nuevo Plan Estratégico Santiago 2030, como marco maestro donde se inserta el ordenamiento territorial de este territorio, se ha reforzado el marco conceptual asumido.

El que ordena el territorio nacional establece con impacto y eficiencia en la calidad de vida y la habitabilidad de la isla, una relación de componentes, propiedades y resultados esperados. En Santiago de los Caballeros más que en cualquier otra metrópolis o ciudad de República Dominicana, el Caribe o Centroamérica, el plan de ordenamiento territorial aprueba medidas de adaptación al cambio climático generado por el calentamiento global y alineado a las condiciones geológicas de un suelo productor de derrumbes, deslizamientos y movimientos sísmicos.   

Al final del siglo XX cuando muchas ciudades estaban en “Belem con los pastores”, en Santiago se aprobó y ejecutó en 1998, la Guía Normativa como instrumento legal que orientaba, limitaba o promovía las tendencias de expansión de la mancha urbana. A esta guía se acogieron los actores del sector privado que sometieron al Ayuntamiento para su aprobación, proyectos de nuevas edificaciones o urbanizaciones. Sin embargo, para la ocasión las entidades del Gobierno Nacional, como INVI, Ministerio de Obras Públicas y OISOE muchas veces, establecían y desarrollaban proyectos, sin considerar esta normativa.

Esta Guía Normativa fijó mandatos sobre el uso del suelo (permitido y restringido); el solar (fraccionamiento mínimo, ocupación máxima); las edificaciones (altura máxima; retiro mínimo de linderos) y trama viaria (arbolado urbano, distancia mínima entre límites de propiedades y dimensiones mínimas de aceras y calle). El Ayuntamiento de Santiago por medio de la primera Oficina Municipal de Planeamiento (OMPU), creada en el país, se encargó de formular, ejecutar, controlar y monitorear su aplicación.

En el año 2004 esta Guía Normativa fue actualizada y reformulada. Asimismo, se iniciaron los trabajos para instituir el definitivo Plan de Ordenamiento Territorial. La alianza Ayuntamiento y CDES con el auspicio de Fundación DEMUCA y AECID, completó todos estudios sectoriales requeridos para la elaboración del diagnostico territorial. Proceso que culminó con la aprobación de la Resolución municipal 2920-10 que creó una normativa intermedia denominada Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) y el Avance de Ordenación Urbano (AOU), herramienta autodefinida por sus promotores como “provisional”.

Esta normativa innovadora se nutrió de todos los estudios y recomendaciones aportadas por USAID, ICMA, BID y el CDES para asegurar una herramienta modernista. Con medidas y normas de adaptación al cambio climático y la valoración de condiciones de vulnerabilidad del territorio. Se incluye el municipio y la metrópolis de Santiago, incluyendo los Distritos Municipales dependientes del Ayuntamiento.

A nivel nacional se impone herramienta de políticas con carácter normativo del  Estado que se aplique a partir como un instrumento normativo de lineamientos generales y específicos de ordenamiento territorial orientado al establecimiento de la categorización del suelo municipal y de los procesos de fraccionamiento, edificabilidad, ocupación y usos del suelo.

Ambicionamos colaborar con el MEPyD para cumplir con las siguientes acciones. Primero, ayudar a diseñar de forma gráfica, editar y lograr una impresión atractiva y educativa de esta normativa. Segundo, presentarla en un evento de impacto. Tercero, asegurar la masificación del nuevo Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, se descargue en Web del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD. Cuarto, exponerlo en universidades y escuelas. Finalmente, Quinto pero fundamental, preparar inspectores, y policías nacionales y municipales que habrán de cumplirlo y hacerlo cumplir.

El actual proceso nacional debe alejarse de designar un consejo de sabios en urbanismo, no parece ser la vía más expedita para formular el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT). Menos aun, imponer un concierto de funcionarios de nomenclatura Estatal. Por ahí, no debieran ir las instrucciones.

El PNOT es un sumario de armónicas y estrictas políticas y normas para regular el uso de suelo. No es un ejercicio diagnóstico, ni espacio para el diletantismo urbano. La nación espera una normativa con reglas claras de inspección territorial. Un régimen de consecuencias y estímulos. Que controle el caos histórico fomentado por el uso, sesgadamente capitalista y pecuniario del suelo nacional.    

Por lo anterior, nos permitimos sugerir que el MEPyD y su Viceministerio de ordenamiento, formulen una metodología inteligente. Que sea incluyente y permita elaborar normativas a validarse en los próximos 12 meses. Designar como coordinador “un PhD titulado”, sin experiencias, es el camino más seguro para durar 10 años más, en teoría líquida, sin acción.   

La metodología del PNOT debiera incluir un abordaje que incorpore ejecutivamente, un petite comité, con técnicos con experiencias teóricas y prácticas, provenientes del sector público, privado, sociedad civil y dirigentes comunitarios, coordinado por MEPyD. Este grupo debiera proponer maneras de proceder para formular y aprobar el conjunto de políticas y normas, con herramientas probadas como el “transecto rural-urbano”, manejado efectivamente en diversos territorios del mundo.

En esta isla, hay que instaurar hasta dónde llega lo rural y cuándo comienza lo urbano. También qué características geomorfológicas, agrológicas, hidrográficas y geosísmicas son reservables, explotables o de usos preferentes o no.

Sugerimos revisar el borrador del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2030. Abordaje elaborado por los ministerios de Economía y Medio Ambiente, auspiciado por CEPAL en 2015. De entrada, los ejes prioritarios de este esquema debieran transformarse.

El primero mal denominado “Asentamiento Humano”, está referido a la calidad del hábitat. Creo que este debiera normar el Crecimiento Espacial Urbano y Rural para ordenar manchas urbanas y proteger la base agropecuaria y agroproductiva. El segundo, por definición está incorrecto, porque coloca como pilar, un deseo: “Protección y Gestión del Medioambiente”, de la relación sociedad-naturaleza. Entendemos que debiera denominarse Vulnerabilidad Territorial, Riesgos y Cambio Climático para normar lo relativo a peligrosidad, exposición, conflictos y fragilidad territorial para la vida y sostenibilidad del uso del suelo.

El tercero designado “Competitividad y Cohesión Territorial”. Debiera llamarse Economía y Producción Territorial para todo lo relativo a facilitar la creación de riqueza en la geografía y el suelo.  Falta un cuarto pilar de Gobernabilidad y  Vigilancia Social para estimular la participación, monitoreo y gestión ciudadana del ordenamiento.

Las diferencias entre planes estratégicos y planes de ordenamiento son obvias, pero los recalco. Las experiencias y estudios realizados en municipios asociados al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), indican que los planes estratégicos son la indicación consensuada de los objetivos de actuación del conjunto o la convergencia de sectores representativos de una sociedad concreta. Es la conciliación entre los poderes legales, reales y fácticos que actúan sobre un territorio, que pauta estrategias y proyectos de desarrollo.

Por su parte el Ordenamiento Territorial es una política pública normativa para estructurar, organizar e imponer de forma sistémica el uso, el valor de uso, la ocupación y la propiedad del territorio. El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) indica, señala e impone las ordenanzas, los reglamentos y normas para señalizar entre otros grandes productos: el modelo de crecimiento urbano y rural que se va a imputar en un territorio, las divisiones y las fronteras territoriales más importantes; las líneas normativas para diseñar las grandes infraestructuras municipales, los sistemas de orden para proteger los recursos naturales, las zonas de vida y la biodiversidad.

Por su parte los planes estratégicos de desarrollo, consideran el uso de suelo y el ordenamiento como insumos para consensuar el desarrollo. Pero también la sostenibilidad ambiental, la gobernabilidad, gobernanza, la economía y el comportamiento poblacional de un territorio, así como los servicios sociales que se le ofertan a la ciudadanía. Con estos insumos claramente delimitados se moviliza la sociedad organizada y la ciudadanía de “a píe” para que plantee su sueño común. Mientras desde el plan estratégico se trabaja la visión y los escenarios de desarrollo de un territorio y su sociedad, desde el Ordenamiento Territorial se establece la rectoría, la organización y la división física del espacio como plantea la Carta Europea de Ordenamiento Territorial.

Podrían llevarse grandes sorpresas los que piensan inocentemente que la concurrencia entre el Plan Estratégico y el Ordenamiento Territorial acontecerá cuando se aclaren roles, funciones y competencias administrativas, de seguro no será así. Sino que la concurrencia se garantiza cuando la formulación e implantación de los proyectos estratégicos, sinérgicos y estructurantes en el territorio acontezca apegada a las leyes, normas y mandatos territoriales establecidos.

Ni el plan estratégico, ni el plan de ordenamiento territorial son oficinas, organismos o estructuras organizativas de un organigrama, por el contrario son predicciones estratégicas, políticas y normas de desarrollo socio-territorial. La concurrencia entre el Plan Estratégico y el Ordenamiento Territorial acontece cuando se norma el privilegio y el fomento del espacio público sobre el espacio privado. Cuando se reglamenta la expansión de la mancha urbana o la concentración para promover el crecimiento vertical. Hay concurrencia, cuando las vías urbanas como sistema se jerarquizan y se reglamenta-controla la existencia de una malla viaria independiente. La concurrencia acontece cuando se legisla para promover la equidad socio-territorial y se evita la segregación y el fraccionamiento del territorio.